개발사업 부담금
부동산 개발사업의 사업성을 검토할 때 가장 먼저 떠올리는 비용은 토지비와 공사비다. 여기에 금융비용, 설계비, 각종 용역비 등을 더해 총 사업비를 산정하고 예상 매출과 비교해 사업성을 판단한다.
하지만 도시개발사업이나 산업단지개발사업과 같은 단지조성사업에서는 일반적인 건축사업과 다른 비용구조가 발생한다.
그중 사업수지에서 생각보다 자주 누락되는 항목이 바로 각종 부담금과 부담금 성격의 비용이다.
단순히 몇 개의 비용항목이 빠지는 문제라면 사업수지를 수정하면 그만이라고 생각할 수도 있다. 그러나 개발사업에서는 부담금의 금액보다 납부시점이 더 큰 문제가 되는 경우가 있다.
일부 부담금은 실시계획 승인·인가 전에 납부해야 하기 때문이다.
이 글에서 말하는 ‘개발사업’은 무엇인가?
먼저 이 글에서 이야기하는 개발사업의 범위를 명확하게 할 필요가 있다.
여기서 말하는 개발사업은 단순히 토지를 매입해 건축물을 짓는 일반적인 건축사업을 의미하지 않는다.
일정한 구역 또는 지구를 지정하고 토지이용계획과 기반시설계획을 수립하여 새로운 택지·산업용지·물류용지 등을 조성하는 단지조성사업을 의미한다.
대표적으로 다음과 같은 사업이다.
- 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택지구 조성사업
- 「도시개발법」에 따른 도시개발사업
- 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 등에 따른 산업단지개발사업
- 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류단지개발사업
이들 사업은 개별법에 따라 세부적인 차이는 있지만 사업구역 전체에 대한 토지이용계획과 기반시설계획을 수립하고, 사업 승인과정에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획 결정, 개발행위허가를 비롯하여 농지·산지·도로·하천 등 여러 개별법상의 인허가가 의제 처리되는 구조를 가지고 있다.
따라서 이 글에서 사용하는 ‘개발사업’이라는 표현은 이러한 단지조성형 개발사업을 중심으로 사용한다.
“건물을 짓는 사업과 토지를 만들어 공급하는 사업은 사업구조부터 다르다.”
건축사업과 개발사업은 인허가의 성격부터 다르다
일반적인 건축허가는 관계 법령에서 정한 허가기준을 충족한다면 행정청이 법령에서 정하지 않은 사유를 들어 임의로 거부하기 어려운 기속적 성격이 강하다.
반면 개발사업은 상황이 다르다.
사업구역을 지정하고 개발계획과 토지이용계획을 결정하는 과정에서는 도시계획, 기반시설, 교통, 환경, 주변지역에 미치는 영향 등 다양한 공익적 요소가 함께 검토된다.
특히 국토계획법상 개발행위허가는 허가기준 중 불확정개념이 많아 그 기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청의 재량이 인정된다는 것이 대법원의 입장이다.
따라서 개발행위허가 등이 결합되는 경우에는 건축허가 역시 재량행위의 성격을 가질 수 있다.
결국 단지조성형 개발사업은 단순히 법에서 정한 몇 가지 수치기준을 충족했다고 해서 반드시 승인되는 사업이라고 보기 어렵다.
관계기관과의 협의와 각종 심의, 교통·환경·재해 등에 대한 검토를 거쳐야 하고, 그 과정에서 개발계획이나 토지이용계획 자체가 변경되기도 한다.
이 때문에 일반적인 건축사업과 비교하면 인허가 기간, 사업의 수요자, 사업비 구성, 자금투입 시점과 Cash Flow가 상당히 다르다.
“하나의 사업승인을 위해 여러 개별법과 관계기관의 협의가 동시에 작동한다.”
개발사업의 인허가는 크게 두 개의 단계로 볼 수 있다
개별법마다 명칭과 세부절차에는 차이가 있지만 단지조성형 개발사업의 인허가 구조를 크게 보면 다음과 같이 이해할 수 있다.
1단계 : 지구·구역 지정 및 개발계획 승인
사업의 범위와 토지이용계획, 사업규모, 주요 기반시설계획 등을 결정한다.
2단계 : 실시계획 승인·인가
실제 사업을 시행할 수 있도록 구체적인 설계와 기반시설계획 등을 확정하고, 관계 법률에 따른 각종 인허가를 협의·의제한다.
실시계획 승인 지구단위계획을 포함한 도시·군관리계획을 결정하는 과정이다. 용도지역·지구, 도시·군계획시설이 행정적으로 결정되어 KLIS 등에 등재되는 과정이다.
여기에 사업시행자 지정이 사업별 법률과 추진방식에 따라 결합된다. (경우에 따라 실시계획 승인 이후에 사업시행자를 지정받을 수도 있다.)
산업단지나 물류단지는 인허가 절차를 단축하기 위한 특례를 활용하여 개발계획과 실시계획 절차를 통합 또는 병행하여 추진하는 경우도 있다.
중요한 것은 앞서 언급한 실시계획 승인 이전에 ‘지구지정을 받았다’는 것은 ‘실제로 공사를 시작할 수 있는 단계까지 인허가가 완료됐다’는 것과 전혀 다른 의미라는 것이다.
※ 지구·구역 지정과 개발계획은 함께 승인되며, 실시계획 승인 단계에 사업시행자 지정이 병행되는 경우가 많이 있음.
※ 시행자 지정요건 중 토지권원 또는 소유권 확보, 사업시행 능력 등의 정량적, 정성적 기준을 파악하여 자금계획 등을 수립하여야 함.
그런데 사업수지는 여전히 ‘건축사업 방식’으로 작성되는 경우가 있다
문제는 이러한 사업구조의 차이를 충분히 반영하지 않은 사업수지가 적지 않다는 점이다.
도시개발사업이나 산업단지개발사업을 추진하면서도 일반적인 건축개발사업처럼 토지비, 공사비, 설계비, 금융비용 등을 중심으로 사업비를 구성하는 경우가 있다.
그러다 보니 개발사업에서만 발생하거나 발생방식이 다른 비용이 누락된다.
대표적인 것이 다음과 같은 비용이다.
농지보전부담금, 대체산림자원조성비, 생태계보전부담금, 각종 원인자부담금, 전력공급시설 관련 비용, 도시가스 수요가부담 시설분담금, 개발제한구역 보전부담금, 개발부담금 그리고 각종 복구비와 이행보증금 등이다.
이중 농지보전부담금이나 대체산림자원조성비 등과 같이 실시계획 승인 이전에 납부하는 비용을 초기 사업비(Equity 등)에 반영하지 않거나, 상하수도·전기·도시가스처럼 관계기관이나 공급기관과 협의한 뒤 구체적인 금액이 결정되는 비용을 누락되거나 잘못 산정하는 경우가 많다.
“개발사업 사업수지에서 보이지 않는 비용”
더 큰 문제는 ‘얼마인가’보다 ‘언제 내야 하는가’다
부담금을 사업수지에 넣었다고 해서 문제가 모두 해결되는 것도 아니다.
개발사업에서는 납부시점을 함께 봐야 한다.
대표적인 예가 농지보전부담금과 대체산림자원조성비다.
사업구역에 농지나 산지가 포함되어 있고 해당 인허가가 실시계획 승인·인가를 통해 의제되는 구조라면 원칙적으로 해당 처분을 받기 전에 부담금 납부가 필요할 수 있다.
국토계획법상 이행보증금이나 산지관리법상 복구비 역시 착공 및 인허가 과정에서 별도의 보증 또는 예치 부담을 발생시킬 수 있다.
그런데 개발사업 PF는 일반적으로 인허가 완료를 PF 실행의 주요 선행조건으로 요구한다.
그렇다면 문제가 생긴다.
PF를 받기 위해 실시계획 인가가 필요한데, 실시계획 인가를 받으려면 PF보다 먼저 돈이 필요하다.
따라서 이러한 부담금과 보증 관련 자금은 사업구조에 따라 PF 이전 단계의 Equity 또는 선투입 자금으로 준비해야 할 가능성이 크다.
그런데 초기 사업수지에서 이를 PF 사업비로만 반영해 놓으면 실제 인허가 과정에서 Cash Shortage가 발생할 수 있다.
브릿지대출은 개발사업의 인허가 일정과 맞아야 한다
이 문제는 브릿지대출을 사용하는 사업에서 더욱 커진다.
도시개발사업에서 구역지정만 완료된 상태에서 브릿지대출을 계획하거나, 산업단지·물류단지에서 실수요 검증이나 물량 관련 초기절차 정도만 완료한 상태에서 브릿지대출을 실행하는 사례가 있다.
하지만 브릿지대출의 상환재원이 본PF라면 브릿지 만기 안에 PF 실행조건을 충족할 수 있는지를 먼저 검토해야 한다.
개발사업에서는 지구·구역 지정 이후에도 실시계획 승인과 사업시행자 지정 절차가 남아 있는 데, 브릿지 만기 내에 해당 절차를 이행하지 못하는 경우가 자주 발생한다.
여기에 실시계획 전에 필요한 부담금과 보증비용까지 브릿지 사업비에서 누락되어 있다면 더 심각한 문제가 발생한다.
브릿지 실행
→ 인허가 진행
→ 선납 부담금 발생
→ 자금부족
→ 부담금 미납
→ 실시계획 지연
→ PF 선행조건 미충족
→ PF 실행 불가
라는 구조가 만들어질 수 있다.
금융약정에서 세금·공과금·각종 부담금의 적기 납부를 차주의 의무로 정하고 미납을 기한이익의 상실이나 채무불이행 사유와 연결하고 있다면 문제는 단순한 사업비 부족에 그치지 않는다.
약정의 구체적인 내용에 따라서는 PF로 넘어가기도 전에 EOD(Event of Default)가 발생할 가능성도 고려해야 한다.
“부담금 누락은 단순한 원가오차가 아니라 금융구조의 문제다.”
그래서 개발사업의 부담금은 사업 초기에 검토해야 한다
개발사업의 검토초기에 부담금에 대한 중요도를 간과하는 경우가 자주발생한다. 부담금을 검토할 때는 단순히 ‘어떤 부담금이 있는가’만 확인해서는 충분하지 않다.
최소한 다음 세 가지 질문을 동시에 해야 한다.
① 우리 사업에는 어떤 부담금이 발생하는가?
② 그 부담금은 얼마인가?
③ 그 돈은 언제 필요한가?
여기에 PF를 사용하는 사업이라면 한 가지 질문을 더해야 한다.
④ 그 시점에 필요한 돈을 Equity, 브릿지, PF 중 어떤 자금으로 조달할 것인가?
이 네 가지를 함께 검토해야 개발사업의 실제 Cash Flow를 제대로 만들 수 있다.
따라서 다음 글에서는 도시개발사업·산업단지개발사업·물류단지개발사업·공공주택지구 조성사업을 중심으로 개발사업에서 발생하는 주요 부담금의 종류, 발생조건, 산정방법, 현재 적용단가, 납부시점 그리고 PF 사업수지에서의 처리방법을 하나씩 살펴보고자 한다.
특히 농지보전부담금이나 대체산림자원조성비처럼 실시계획 이전에 자금이 필요한 부담금과 도시가스 수요가부담 시설분담금처럼 초기 사업수지에서 놓치기 쉬운 비용, 그리고 산지복구비와 개발행위 이행보증금처럼 현금비용은 아니더라도 보증한도를 사용하여 사업자의 자금조달에 영향을 미치는 항목까지 함께 살펴볼 것이다.
개발사업에서 부담금은 단순한 부대비용이 아니다.
부담금의 금액과 납부시점을 잘못 판단하면 인허가 일정이 흔들리고, 인허가 일정이 흔들리면 PF 구조까지 흔들릴 수 있다.
이것이 개발사업을 시작하기 전에 부담금을 먼저 검토해야 하는 이유다.